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关注留守儿童和流动儿童的权益保护

  作为会议的初步成果之一,天津大学法学院刑事法律研究中心执行主任董娟教授宣读了《全社会都来关爱留守和流动儿童倡议书》,提出关注关心留守和流动儿童事关国家和民族的未来,应当坚持法治模式,加快儿童保护立法步伐;凝聚社会各方力量,确立多元主体系统治理;充分体现人文关怀,对留守和流动儿童实行综合救治;多措并举,构建留守和流动儿童源头治理机制。

  3月26日,在天津大学法学院刑事法律研究中心正式成立之际,“留守儿童、流动儿童面临的社会问题与法律对策”主题研讨会同时举行。

  全国人大内务司法委员会工青妇室主任秦剑指出,留守儿童和流动儿童是历史问题,也是现实问题,更是关系到未来的问题,直接影响到国家的发展和社会的稳定。解决留守和流动儿童问题不仅要靠法律也要靠制度。全国人大内务司法委员会通过社会监督工作不断推动法律的实施和完善,并将在适当时候向全国人大常委会提出修改相关法律的建议。

  倪春霞指出,解决留守儿童问题需要明确几个重要关系:第一,家庭责任和政府责任的关系。应强调父母的监护责任,有无父母监护和最后未成年人是否走上犯罪道路,关联性非常大。第二,心理关爱和紧急保护的关系。遇到紧急情况和严重情况时,应强制报告给公安机关,公安机关通知父母必须返回,否则就指定监护人,然后再送到民政部门。这种紧急保护的方式也是为了防止极端事件的发生。第三,流出地和流入地的关系,这两个地区都要负起责任。第四,政府力量和社会力量的关系,要齐抓共管。第五,各个部门的关系。各部门要形成合力。

  彭伶提出,留守和流动儿童问题的重点是监护问题。监护不到位,不仅会给留守和流动儿童带来人身安全易受侵害、受教育权利难以保障、个人发展权利受限等问题,还会给社会带来种种隐患,必须予以高度重视。应当推动国家在留守和流动儿童监护方面立法的完善。当前,民法总则修改的意见稿中存在几个问题:一是监护人的选择。现在对监护人资格的规定是非常模糊的,没有作详细规定。另外,虽规定了委托监护,但是对“他人”的资格也没有做详细规定。二是对于不履行监护职责的责任规定得非常模糊,承担什么样的责任没有明确说明。三是对监护人资格的恢复没有规定限制条件,有哪些不得恢复的情况没有规定。彭伶指出,在保护留守儿童和流动儿童方面,不能只强调家庭和父母的责任,还应当强化国家责任,应当成立必要的机构并且拨付款项来帮助父母更好地履行监护权。为此,建议国家成立未成年人事务局,当留守和流动儿童被虐待、被剥夺了受教育权时,可以到该部门求助。

  刘雅清提出如下建议:第一,制定儿童福利法或《留守和流动儿童保护条例》,在操作层面全面规定对各类儿童的保护,将留守和流动儿童保护系列政策提升至国家法制的层面。第二,建立政府对公益组织的专门管理机制,尽快出台《政府购买儿童保护服务办法》,并开通国家级政府购买儿童保护服务招投标平台。第三,增加外出打工人员家庭责任评估制度,村委会或社团组织通过评估,认为父母一方或双方不宜外出的,应当劝阻,并辅以必要的帮扶手段,切实保障儿童不因贫困或父母不负责任而失去监护。

  最高人民法院中国审判理论研究会副研究员代秋影建议出台家庭教育促进法,创造条件让父母与孩子生活在一起,具体包括:一是基层政府应当创造条件让父母回乡,使返乡父母在当地有基本的生活保障。二是孩子进城。应着手解决城市流动儿童面临的困难,如医疗问题、借读费等。

  全国妇联权益部处长郭晔提出建议:首先,加强针对性的儿童保护服务,逐步“去标签化”。其次,分级保护干预措施制度应纳入政府购买和制度建设中。最后,民法典创制中应完善国家监护制度,特别是国家临时监护职责、程序的规定应予完善。

  马东指出,目前,少年司法审判也存在一些突出的问题:一是发展不平衡。受多方面因素的影响,各地少年审判在组织机能、队伍建设、审判理念、受案范围、司法结果和社会保障等方面差异较大。二是少年司法发展面临的瓶颈。从2009年开始,未成年人犯罪呈逐年下降趋势,但绩效考评是以案件数为准,少年法庭面临很大的生存问题。所以,我们设立了综合法庭,将涉及到未成年人的民事案件也纳入到少年法庭。三是改革路径的选择问题。将少年民事案件与刑事案件合并到一个庭之后,少年法庭的审判特色能否保留,是否可能被大量民事案件冲击、淡化,这是一个值得认真考虑的问题。

  牛凯谈到,在留守和流动儿童保护的研究与工作中,要突出法治化、科学化、信息化和国际化这四个特点。具体来说,一是数据一定要科学和准确,只有一个科学的指标体系,才能科学地反映我国留守儿童和流动儿童的全貌。二是针对留守儿童、流动儿童存在的学习滞后、心理失衡、行为失范、安全堪忧等问题,要分析国际上相类似的情况。三要强化家庭监护主体责任。四要强化学校和社会的作用。五要加强社会化和专业化的建设。他最后谈到,各级法院应当重视大数据在保护留守儿童和流动儿童权利方面的作用,对照法院已建立的案例数据库,认真分析,提出建议,促进司法解释尽快出台。

  陈卫东针对未成年人犯罪侦查问题作了发言。他指出,对未成年人犯罪实施司法保护,特别要注重从侦查制度入手。现阶段,我国未成年案件侦查过程中仍存在着一些问题,包括:第一,专业化程度不足。第二,法律援助质量堪忧。第三,案件侦查不能满足及时性要求。相关法律规定了“及时审理未成年人案件”,但对于如何“及时”、遵守什么时限和程序没有明确规定,在实践中很难操作;第四,程序性制裁措施缺乏;第五,逮捕适用的问题。目前,对未成年犯罪嫌疑人适用逮捕措施的情况仍比较普遍。陈卫东最后指出,解决上述问题需要进一步完善相关制度,以体现对被追诉未成年人的司法保护和人文关怀。

  宋英辉教授介绍了受有关部门的委托对未成年人保护所做的研究课题情况。他指出,关于未成年人保护和犯罪预防问题,应当把握“一个核心、两个关键、几个重点问题”。

  “一个核心”是要把未成年人保护和犯罪预防在观念和行动上作为国家发展战略中的重要内容。“两个关键”,一是要完善法律体系;二是要解决好专门机构问题。首先是公检法司没有整合职能,涉及到未成年人保护的职能部门太分散。民政、妇联、共青团、卫生部等部门都涉及未成年人保护,但是没有整合和协调,有一块“短板”上不去,整个水平就上不去,就容易造成责任推卸。所以,一定要有一个牵头的政府机构,能够协调各个相关部门。“几个重点问题”是指将未成年人保护问题作为国家发展战略中的宏观问题,做顶层设计,在此之下重点解决几个突出的问题,比如不良行为、校园暴力、留守和流动儿童早期干预、涉嫌犯罪的转向问题等。

  张寒玉针对留守儿童和流动儿童司法保护的几个主要问题进行分析后,指出检察机关司法保护目前存在以下几个问题。一是“未检”检察权的特殊性。二是在我国司法体制中,检察机关处于中枢,但对“未检”检察权研究得还不够。去年底成立了“未检”专门机构,可以看出高检对这项工作非常重视,已经以未成年人这个特殊主体为标准来整合所有的检察职能。三是标准问题。目前,正在制定办案指引,划定基本标准的同时指出努力的方向,比如如果没有辩护人,第一时间就要请辩护人。四是建立独立的考评体系。五是建立内部联动机制。

  作为会议的初步成果之一,天津大学法学院刑事法律研究中心执行主任董娟教授宣读了《全社会都来关爱留守和流动儿童倡议书》,提出关注关心留守和流动儿童事关国家和民族的未来,应当坚持法治模式,加快儿童保护立法步伐;凝聚社会各方力量,确立多元主体系统治理;充分体现人文关怀,对留守和流动儿童实行综合救治;多措并举,构建留守和流动儿童源头治理机制。

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