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改革的清单逻辑论:新型城镇化方略

  本组专题推出的报道,有地方要员,也有专业学者,他们的思考,有助于我们对新型城镇化的内涵及路径选择进行深入了解。

  国务院总理李克强在今年两会政府工作报告中关于新型城镇化的表述,核心要点是以人为核心,提升质量。

  而要实现这一目标,需要抚平传统城镇化模式下,在产业、户籍、土地、财税、公共服务等等领域,存在已久的,城乡之间、地区之间、市场与管制之间的巨大鸿沟。而在中央政府试图逆转土地财政的同时,庞大的城镇化成本如何负担,也是横亘眼前的难题。

  正如有学者指出,在中国如此庞大人口规模基础上推进城镇化进程,更需要改革创新的大无畏勇气和谨慎态度。

  本组专题推出的报道,有地方要员,也有专业学者,他们的思考,有助于我们对新型城镇化的内涵及路径选择进行深入了解。

  正在推进的新型城镇化建设,是新一届政府需要解决的重大问题,也是中国迈向现代化历程的必由之路。 国务院总理李克强在十二届全国人大作政府工作报告时说,坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,遵循发展规律,积极稳妥推进,着力提升质量。

  正如大家所看到的,传统的城镇化模式在规划方式、土地供给制度、资金来源、户籍制度壁垒等方面面临诸多挑战。针对这些问题,中国国际经济交流中心特邀研究员范必在过去一年中组织了专题研究,通过调研并借鉴国际经验,形成了一系列思路和建议。

  《21世纪》:现在全国所有设市城市都有了比较完善的规划,建制镇也都编制了初步规划。尽管如此,城市和城镇建设中仍然出现了“贪大求快”、缺乏特色等问题,有的学者批评规划滞后不及时修订,有的批评规划修改太随意。如何看待这些问题?

  范必:城镇规划是城镇建设和管理的基本依据。我国城镇规划中的问题,主要反映在一些地方在规划指导思想上重规模轻水平、重数量轻质量、重形式轻内容,规划体制不够合理,规划编制和审核过于集中。

  我国城镇规划大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个城市规划设计机构制定,并由住房城乡建设部门审核。尽管在编制规划中会考虑人文历史、地理、环境等地区特色,但长期由同一支队伍编规划,难免陷入路径依赖,成为各地“千城一面”的重要原因。

  在规划审批方面,全国108个大中城市的总体规划,由设计部门编制完成后,经过地方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核,最后报国务院批准。由于审批环节多,审批时间过长,往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立规划权威的作用。

  另外,城镇规划与其他规划衔接不够,特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出,增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。

  范必:我认为首先应当调整中央和地方对城镇规划的审批权限。比如,现在需要北京审批规划的城市可以大幅减少。规划审批内容也可精简,主要是批准城市定位、资源使用、历史文化保护、环保等关键问题。其它城市规划由省级规划主管部门审批就可以了。城镇规划则由城镇所在地上一级政府审批。其次,加强“三规”的衔接和协调。应当探索建立国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划“三规衔接和协调”的信息化联动平台,使“三规”涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等方面达到统一,落到“一张图”上。同时,完善规划制定、调整和监督体制,明确官员、专家、公众、社团参与规划制定的形式,鼓励各类专业机构参与规划制定。

  《21世纪》:城镇化需要大量新增建设用地。土地市场供求矛盾十分尖锐。一方面是地方政府呼吁建设用地指标不够,另一方面土地闲置现象大量存在。如何看待这种现象?

  范必:我国对土地供应实行高度的计划管理,这与土地市场的发育存在矛盾。2004年,为了应对经济过热,国家严把信贷和土地两个“闸门”。这一举措原本是抑制经济过热的临时性调控政策,但时至今日,已从短期政策变成长期政策。

  《21世纪》:您的意思是说,抑制经济过热时要控制“地根”,现在经济下行压力大,又要通过城镇化建设扩大内需,这时要放松“地根”?

  范必:是的。用地规模和城镇化建设进程关系密切,在整体规划时,建设规划和供地计划需要同步进行。一般来说,在城镇化初期或制定规划时,占地规模较大,人口密度较小。但在城镇化过程中,随着基础设施和公共服务的完善,城镇人口密度逐步提高,城镇每年新占耕地会比较少。我国目前实行的土地计划管理方式,每年根据上年土地利用情况和人口增加的规模,几乎是均等供应土地,实际上不利于城镇发展的整体规划,也不符合城镇化用地的一般规律。

  《21世纪》:党的十八届三中全会提出,市场对资源配置起决定性作用,土地的计划管理是否符合这一方向?

  范必:从西方古典经济学开始就认识到,土地是重要的生产要素。由市场对生产要素进行配置效率是最高的。1988年人代会上通过的宪法修正案,将土地的所有权与经营权分开,使土地使用权具有商品性。在2007年通过的《物权法》,又明确了土地用益物权。但是中国土地并没有实现完全的市场化。政府完全垄断土地一级市场,并对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格。招商引资中低价出让土地,房地产开发时又竞相抬高地价。按照现行法律规定,集体土地的权能受到一定的限制,农民对宅基地、承包地和林地没有出让权和抵押权,农村集体土地无法自由直接进入市场交易,也不能抵押。因此,土地使用权作为商品,其价格不能反映实际的供求关系和资源稀缺程度,其所有者也不能自主决定其交易数量和用途。

  对土地实行高度计划管理带来很多负面影响。主要是,农民从征地补偿中获得的收益分配比例偏低,农村土地纠纷增多;掌握土地审批权的部门和个人寻租机会多,而且涉案金额大,腐败暴利高。土地的计划管理再次验证了科尔内《短缺经济学》的观点,计划导致短缺,土地供给的饥饿状态推动了大城市的地价和房价上涨。

  《21世纪》:在新型城镇化进程中,不改变现有的土地征用、开发和管理模式,可能会给经济发展,甚至是社会稳定带来更多的问题。对此您有哪些建议?

  范必:土地制度的改革牵一发动全身,需要谨慎对待。目前可以考虑改革土地计划供应管理模式,允许除政府以外的其他机构参与土地一级开发。逐步赋予农民自主的土地出让权和抵押权,增加土地供应主体。建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体建设用地在一定条件下与国有土地同等入市,增加建设用地的供给。改变土地所有者通过“卖地”获得一次性收入的收益模式。取消土地出让金,代之以每年根据房价评估结果征收房产税。

  《21世纪》:有研究表明,到2020年中国城市化率应该在60%左右,城镇人口大约为8.5亿,需要新增建设资金和城镇公共服务投入资金一共约50万亿左右,平均每年7万多亿元,相当于2012年全国财政收入的60%。与需求相比,我国城镇化建设资金供给明显不足。

  范必:现在城镇化建设资金来源主要是,地方财政资金、银行贷款和自筹资金。今后一个时期,财政资金用于城镇化建设的增长潜力有限;信贷资金不宜短存长贷,难以适应城镇化大规模、长周期的需要;社会资金逐利性强,加之公共领域进入门槛的限制,难以充分发挥作用。

  造成城镇化资金不足关键是两个原因,一是公共基础设施市场化改革不到位。长期以来,城镇公共基础设施,如水、电、气、污水垃圾处理、公共交通等,主要靠各级政府及由其授权的国有企事业机构,以垄断方式投资建设和运营。二是公共服务社会化程度不高。一些本来可以通过委托代理、购买服务等方式由社会组织承担的事务,目前仍然由政府部门承担,不仅加重了财政负担,而且行政效率不高。

  范必:政府是城镇化的规划者,但不应当是建设资金的最终提供者。为了保障城镇建设、运营的可持续性,应当深化城镇基础设施建设运营和公共管理体制的市场化改革,实行投资主体多元化、资金来源多渠道,保障投资收益可预见,满足不同类型基础设施和公共服务的资金需要。在研究中,我们提出了以下几点思路:

  一是推广城镇基础设施建设市场化运作,提高投融资市场化程度。对城市网络状垄断行业,如水、电、气、地铁等,进行主辅分离、网运分开、公益性与竞争性分离的改革。竞争性业务完全交给市场。对公益性业务,由财政予以补贴。网络交给个别企业特许经营,并由政府部门对其成本、价格、利润进行严格监管。对网络建设和经营性业务,向各类投资主体开放。从事网络业务的企业,政府可以通过定价保障其收益。

  二是规范地方政府融资行为。打破目前以省为单位的中央财政代发代偿模式,开展规范的市政债券发行试点,待条件完全具备和时机成熟后再在全国推开。稳步扩大地方政府发行市政建设债券的范围,创新金融产品和融资手段。

  三是开展房产税改革试点。在总结上海、重庆房产税试点改革经验的基础上,选择在一些热点城市与准备充分的二、三线城市继续进行改革试点,并随着条件完备和时机成熟,稳妥、审慎地将房产税在全国推开,以扩大财产税税基,增加财产税收入。

  四是推进政府向社会购买公共服务。今后凡是市场无法做、政府力所不及的公共服务项目,都可以交由社会组织去承担。

  《21世纪》:为什么社会上对打破户籍壁垒的呼声很高,但户籍改革却进展缓慢?

  范必: 首先对改革户籍制度认识不够统一。社会上有以下几种主张:一是“取消论”。认为能够进城的农村剩余劳动力都已经进城了,允许农村人口自由流动不会带来管理失控、贫民窟等问题,应该迅速取消户口限制。二是“剥离论”。认为阻碍农村人口融入城镇的障碍并非户籍制度本身,而是依附于户籍制度的大量基本公共服务功能,应该剥离这些功能,还原户籍的人口登记功能。三是“准入论”。认为由于城市放开户籍的门槛不同,大城市户籍含金量较高,短期内放开可能导致人口涌入、管理失衡等问题,应该坚持循序渐进的原则,通过设置准入标准保障外来人口有序落户。几种主张各有支持者,在思想没有统一的情况下,户籍改革的难度可想而知。

  范必:户籍制度改革与财税、土地制度改革不配套密切相关。由于财权与事权的划分不合理,导致地方政府为进城农村人口提供均等化服务的动力不足。1994年的分税制未对省级以下政府分税模式作相应调整。进城农村人口产生的各种成本主要由流入地城市政府负担,特别是县和市两级。农民工多半从事第二产业,产生税收以增值税和企业所得税为主,而两个税种大部要上缴中央,因而地方政府缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。此外,户籍改革需要土地相关制度作出调整。目前的土地法律没有赋予农民对承包地、宅基地和其他集体资产的处置权。农民进城后一方面面临着高额生存成本,另一方面其名义上拥有的土地不能按照市场价值变成可交易的资产,相当于降低了农民在城镇中定居的能力。

  目前,我国政府公共服务支出是与户籍制度挂钩的,户籍人口规模是具体财政支出项目与规模设置的依据。农村人口城乡和跨区域流动后,流入和流出地的政府财权和事权没有相应地改变,造成该提供服务地区在经费、机构设置和人员编制等条件上无法满足服务外来人口的需要。

  范必:在城乡发展不协调、居民福利差异较大的情况下,开放户籍很难说不会形成类似于拉美和南亚国家城市中出现大量贫民窟的现象。因此,户籍制度改革应当通过逐步放松户籍,使城乡资源要素有序合理流动。

  户籍制度改革需要公共财政资金的支持,应建立公共财政体制与户籍制度改革协调联动机制,户口放松和基本公共服务支出增长所造成财政支出缺口要能够得到及时有效的补偿,而财政支出的增量也应更多地放在提高公共福利平等程度上。

  在具体措施上,可以考虑全面推行居住证制度,还原户籍制度人口信息登记功能。根据成本消化能力,逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。(编辑 晨星 吴红缨)

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